Innledning
Høyesteretts dom i HR-2021-1975-S, populært omtalt som Fosen-dommen, markerer et viktig punkt i norsk rettshistorie. Dommen reiser grunnleggende spørsmål om forholdet mellom urfolks rettigheter, miljøhensyn og statens myndighet til å ekspropriere grunn. Denne analysen vil ta for seg de sentrale spørsmålene som dommen berører, med fokus på Høyesteretts tolkning og anvendelse av SP artikkel 27 om minoriteters rett til kulturutøvelse.
Sakens bakgrunn
Saken gjaldt gyldigheten av konsesjons- og ekspropriasjonsvedtak for bygging av to vindkraftanlegg på Fosenhalvøya: Roan vindkraftverk og Storheia vindkraftverk. Begge anleggene ligger innenfor reindriftsområdet til Fosen reinbeitedistrikt, hvor to siidaer, Sør-Fosen sijte og Nord-Fosen siida, utøver reindrift. Utbyggingen medførte tap av viktige beiteområder for reindriften, og siidaene anførte at dette utgjorde et brudd på deres rettigheter etter SP artikkel 27.
Høyesteretts prøvingskompetanse
Et av de første spørsmålene Høyesterett tok stilling til, var sin egen prøvingskompetanse. Fosen Vind anførte at Høyesterett bare kunne prøve om forvaltningens prognoser for reindriftens utvikling var forsvarlige på vedtakstidspunktet. Høyesterett avviste dette og la til grunn at de måtte foreta en selvstendig vurdering av virkningene av vindkraftutbyggingen basert på faktum på domstidspunktet (avsnitt 71). Dette er et viktig prinsipp, som understreker domstolenes rolle som uavhengig kontrollør av forvaltningens avgjørelser, særlig når det gjelder grunnleggende rettigheter.
Bevisvurderingen
Høyesterett la i stor grad lagmannsrettens bevisvurdering til grunn (avsnitt 97). Lagmannsretten hadde etter en omfattende bevisførsel konkludert med at vindkraftutbyggingen ville føre til at viktige senvinterbeiteområder gikk tapt, og at dette ville true reindriftens eksistens på Fosen. Høyesterett påpekte at de hadde et dårligere grunnlag for å vurdere bevisene enn lagmannsretten, som hadde avholdt befaringer og hørt vitneforklaringer (avsnitt 78 og 92). Dette illustrerer en generell utfordring for Høyesterett, som i stadig større grad må basere seg på skriftlig dokumentasjon.
SP artikkel 27
Høyesteretts tolkning og anvendelse av SP artikkel 27 er dommens kjerne. Artikkelen slår fast at personer som tilhører minoriteter, ikke skal nektes retten til å dyrke sin kultur. Høyesterett kom til at vindkraftutbyggingen innebar et brudd på denne retten.
Hvem vernes av SP artikkel 27?
Staten anførte at SP artikkel 27 bare verner enkeltindivider, ikke grupper av individer, og at siidaene derfor ikke kunne påberope seg krenkelse. Høyesterett avviste dette og slo fast at siidaene hadde begrenset partsevne og kunne påberope seg medlemmenes individuelle rettigheter (avsnitt 110). Avgjørelsen er begrunnet i reindriftens kollektive karakter og siidaenes rolle som bærere av kollektive beiterettigheter.
Terskelen for krenkelse
Høyesterett la til grunn at det vil foreligge en krenkelse av SP artikkel 27 dersom inngrepet fører til vesentlige negative konsekvenser for muligheten til kulturutøvelse (avsnitt 119). Domstolen la vekt på at inngrepet må sees i sammenheng med andre tiltak, og at den samlede effekten er avgjørende. Dette innebærer at selv mindre inngrep kan utgjøre en krenkelse dersom de kommer på toppen av en allerede eksisterende belastning.
Betydningen av konsultasjon
Høyesterett erkjente at konsultasjon med minoriteten er et relevant moment, men slo fast at dette ikke kan hindre krenkelse dersom konsekvensene av inngrepet er store nok (avsnitt 121). Denne avklaringen er viktig, da den understreker at konsultasjon ikke kan være en “blankofullmakt” for staten til å gjennomføre inngrep som i realiteten undergraver minoriteters rettigheter.
Skjønnsmargin og forholdsmessighetsvurdering
Høyesterett konkluderte med at det i utgangspunktet ikke er rom for skjønnsmargin eller forholdsmessighetsvurdering under SP artikkel 27 (avsnitt 129). Dette innebærer at staten ikke kan veie andre hensyn, som for eksempel miljøhensyn, opp mot minoriteters rett til kulturutøvelse.
Unntaket fra denne hovedregelen er dersom artikkel 27 kommer i konflikt med andre grunnleggende rettigheter, for eksempel retten til et sunt miljø (avsnitt 130). I slike tilfeller må det foretas en avveining. I Fosen-saken fant imidlertid Høyesterett at det ikke var påvist noen slik kollisjon (avsnitt 143). Staten hadde ikke godtgjort at vindkraftutbyggingen var nødvendig for å nå klimamål, og det ble lagt vekt på at det fantes alternative utbyggingsområder som ville hatt mindre negative konsekvenser for reindriften.
Den konkrete vurderingen
Høyesterett tok utgangspunkt i lagmannsrettens konklusjon om at vindkraftutbyggingen ville true reindriftens eksistens på Fosen. Domstolen la vekt på at inngrepene var omfattende, at de ville føre til tap av viktige beiteområder og at reindriften på Fosen allerede var drevet med små marginer (avsnitt 136 og 137). Høyesterett konkluderte med at vindkraftutbyggingen ville ha en vesentlig negativ effekt på reineiernes mulighet for å dyrke sin kultur, og at dette utgjorde et brudd på SP artikkel 27.
Erstatning for vinterfôring
Lagmannsretten hadde i sin avgjørelse kommet til at brudd på SP artikkel 27 kunne unngås ved å gi reineierne erstatning for å vinterfôre reinen. Høyesterett avviste dette og slo fast at et slikt opplegg ikke var tilstrekkelig til å ivareta reineiernes rettigheter (avsnitt 149). Domstolen pekte på at vinterfôring i innhegning avviker vesentlig fra tradisjonell reindrift, og at det var knyttet stor usikkerhet til om et slikt opplegg var forenlig med SP artikkel 27.
Høyesterett slo videre fast at domstolene uansett ikke kan bygge på et slikt tiltak som ledd i ekspropriatens tilpasningsplikt (avsnitt 152). Dette er et viktig prinsipp, som understreker at det er forvaltningens ansvar, ikke domstolenes, å fastsette vilkår for ekspropriasjon og eventuelle avbøtende tiltak.
Konsekvenser av dommen
Fosen-dommen har fått stor oppmerksomhet, både nasjonalt og internasjonalt. Dommen slår fast at urfolks rettigheter ikke kan settes til side selv når viktige samfunnshensyn, som for eksempel utbygging av fornybar energi, står på spill. Dommen tydeliggjør statens forpliktelser etter SP artikkel 27, og den vil trolig få stor betydning for fremtidige saker som berører urfolks rettigheter.
Kritikk av dommen
Dommen har også møtt kritikk. Noen har pekt på at den skaper usikkerhet for utbygging av fornybar energi i samiske områder, og at den kan føre til at viktige klimatiltak blir forsinket. Andre har kritisert Høyesterett for å ha gått for langt i sin tolkning av SP artikkel 27, og for ikke å ha lagt tilstrekkelig vekt på statens skjønnsmargin.
Avslutning
Fosen-dommen er en kompleks og prinsipielt viktig avgjørelse. Dommen reiser grunnleggende spørsmål om balansen mellom urfolks rettigheter, miljøhensyn og statens myndighet. Dommen understreker at SP artikkel 27 gir et sterkt vern for minoriteters rett til å dyrke sin kultur, og at dette vernet ikke kan settes til side uten at det foreligger særlige grunner.
Det gjenstår å se hvilke praktiske konsekvenser dommen vil få. Det er imidlertid klart at den vil ha stor betydning for fremtidige saker som berører urfolks rettigheter, og at den bidrar til å sette søkelyset på behovet for å finne løsninger som ivaretar både urfolks interesser og behovet for en bærekraftig utvikling.